财政支持实体经济专辑丨专项债券制度与中国式现代化

　　摘   要

　　本文将通过法律管理跨学科研究方法对专项债券制度层面进行分析，揭示专项债券制度对推动构建当前高质量发展新格局的作用，以及其对中国式现代化发展的长远价值与影响，最后通过专项债券制度实施5年来的实际成果进一步印证其对中国式现代化发展的实践意义。

　　关键词

　　专项债　高质量发展　中国式现代化

　　党的二十大明确提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，为“现代化”一词赋予了全新的内涵。如果说加快构建新发展格局是实现中国式现代化、全面推进中华民族伟大复兴的重要战略部署，那么地方政府专项债（本文指“融资与收益自求平衡专项债”，以下简称“专项债”）制度就是实现这一重要战略部署的落地措施。

　　专项债券制度实施5年来，始终没有离开构建新发展格局这一战略方向。本文将深入分析这一制度对中国式现代化战略的作用与价值。

　　专项债券制度对当前构建高质量发展新格局的作用

　　当前，全面建设社会主义现代化国家面临的首要任务是加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。2023年中央经济工作会议对推动高质量发展需要解决的主要问题进行了说明，专项债券制度作为独具特色的财政制度创新，在其中发挥着重要作用。

　　（一）专项债券制度与扩大消费需求

　　需求是一切消费的基础。存在服务需求才可能产生消费。专项债项目是为满足广泛公共服务建设需求、普惠性地提供公共服务便利的基础设施建设项目。专项债项目所具有的影响力与社会效益越大，对应满足社会的公共服务需求就越大，其消费需求的拉动效应相应也越大。

　　专项债项目在满足基础公共服务需求的基础上，还可以进一步推动消费升级。公众在满足了基本的公共服务需求后，会为了得到更高品质的产品和服务而进行消费升级。基于基础公共服务，依托专项债为社会公众提供优质的服务与体验，以逐步扩大的国内消费需求推动消费稳定升级。与此同时，高品质的公共服务也意味着社会治理水平全面提升，有助于建成服务型政府，持续促进总体消费提升。因此，每一次公共服务需求的提升都可视作一次消费升级与社会治理的进步。

　　（二）专项债与现代化产业体系建设

　　现代化产业体系建设离不开完善的产业基础设施。产业基础设施具有投资大、回报率低、回收期长的特点，这正是专项债的投资重点。回望过去5年专项债的发展进程，专项债项目投资为地方城市未来产业发展打下了坚实的基础设施根基，随着交通、能源、供应链、产业园区、新基建等基础设施的建设与完善，现代化产业体系已经具备快速建设发展的客观条件。

　　现代化产业体系离不开区域性的产业协同发展。根据“十四五”规划以及相关区域发展规划要求，国家目前确立了京津冀协同发展区、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈、西部大开发、东北全面振兴等多个重点发展战略规划，这也正是专项债资金的重点投入区域。专项债在全面落实国家的各大发展战略和重点领域产业基础设施建设中发挥了巨大的投资拉动效应。

　　（三）专项债与切实落实“两个毫不动摇”

　　党的二十大报告重申“两个毫不动摇”，专项债券制度能够较好落实相关要求。非公有制经济在基础设施项目的运营方面具有自身独特的优势，将公有制的基础设施投资建设能力和非公有制经济的运营管理优势进行有机结合，可以最大限度保证专项债券投资基础设施的有效性。

　　通过参与专项债项目，公有制经济得到巩固和发展的同时，非公有制经济的发展也得到了鼓励、支持与引导。在此基础上，专项债投资可充分带动其他社会资本参与地方经济建设，更好地发挥对经济增长的投资拉动效应。专项债项目体现了公有制经济和非公有制经济的协同配合，二者充分发挥各自的优势，有助于实现融资与收益的良性循环。

　　（四）专项债与经济金融风险防范

　　专项债券制度引导金融资本支持实体经济发展，能够避免脱实向虚可能引发的风险。通过专项债发行，能够为金融市场提供大量的兼具公益性与一定收益的投资项目，一方面能够利用政府信用，将资金通过债券市场支持地方基础设施建设，同时又有效避免了金融资本脱实向虚，实现了金融资本支撑实体经济的良好转化。

　　此外，专项债项目的融资与收益平衡，有助于化解地方政府债务风险。债券项目的建设运营能力是当前地方政府债务治理的核心，也是地方政府治理能力的综合体现。只有项目建设运营能力不断提升，才能有效控制管理地方政府债务风险，并通过市场化、法治化方式，吸收、整合更多优质且专业的公有制和非公有制运营服务商参与项目工作，从而快速提升专项债项目建设运营的能力，实现专项债券的融资与收益平衡。

　　专项债券制度对中国式现代化的长远价值与影响

　　专项债券制度对中国式现代化的长远影响与价值主要体现在国家治理体系、债务治理能力、公益性资产运营能力三个方面。

　　（一）将对重塑央地关系新发展格局持续产生深远影响

　　中央和地方关系的本质是事权和财权的分配。专项债券制度推动央地财权分配关系从传统的财政税收资金分配的模式转变，允许地方政府直接通过资本市场发行债券筹措建设发展资金。通过市场化、法治化的方式解决地方政府发展所面临的资金不足问题，形成“债务—投资—发展”的良性循环，并以此为基础推动构建央地之间的新发展格局。

　　一是中央和地方的财权问题。地方政府通过专项债券获得建设发展资金，中央政府通过债券的额度分配和投向要求来引导地方政府按照中央的发展方向使用资金，由此建立央地财权动态平衡。这种平衡可通过动态调节中央每年的债券资金额度与使用方向，最终在国家层面实现统筹建设与发展平衡。

　　二是中央和地方的事权问题。专项债项目要求必须是公益性且有一定收益的地方建设项目。地方政府对专项债券的使用必须重点体现在地方公共服务方面，这是地方政府最重要的事权内容。通过专项债资金为大量的公共服务项目建设提供了途径，实现了地方公共服务水平的整体提升。同时，专项债券融资与收益自求平衡的制度设计对地方政府的城市建设运营能力提出了更高要求。通过市场化的债务机制来倒逼地方政府提升项目运营能力，地方政府只有经受住市场的考验、实现债务融资与项目收益的良性循环，才可以从资本市场源源不断地获得城市建设发展所需的资金支持，实现地方社会经济可持续发展。

　　（二）为全球政府债务治理提供了中国方案

　　专项债券制度的设计与实施从根源上解决政府债务风险的问题，将政府债务风险转化为国家建设的新动能，有效地支撑实体经济建设。同时，由于金融风险和政府债务风险存在紧密联系，地方政府债务风险最终会反映在金融机构的不良资产风险上。一旦政府债务风险爆发，银行等金融机构将需要承受损失，因此，有效化解地方政府债务风险对防范金融系统性风险至关重要。

　　专项债券制度作为全球政府债务治理的中国方案，主要体现在三方面：一是疏堵结合有效控制了地方政府的债务盲目扩张引发的债务风险；二是大幅降低了地方政府的基础设施建设融资成本，提供了基础设施建设融资的有效路径；三是通过专项债券制度设计引导地方政府改变重建设、轻运营的城市治理模式，全面提升城市治理能力。

　　（三）开启我国公益性国有资产运营高质量发展模式

　　专项债券制度为国有资产运营的高质量发展模式提供如下价值：

　　一是专项债项目资产运营是在不改变其国有资产属性基础上进行运营，因此不存在国有资产流失问题。项目的资产与政府债务对应，其属性始终属于国有资产，体现了我国社会主义公有制的优势。同时在保证公有制的基础上，对项目资产的运营采用灵活的方式，通过市场化、法治化途径引进吸收各方主体参与资产运营，实现项目的高效运营、收益与融资动态平衡。

　　二是专项债券制度以项目资产运营为核心贯彻“两个毫不动摇”精神，为国企和民企的融合发展提供了广阔空间。专项债资产运营允许各方主体积极参与，能够充分发挥各方的创造力、主观能动性和专业优势，依靠多元共治不断融合发展形成合力。国有企业可通过项目运营学习民营企业的管理灵活性，激发经营创新的活力；非公有制企业可通过项目运营学习公有制企业的工作合规性，更多承担社会责任。二者相互融合最终形成一条公益性资产的良性发展道路。

　　三是专项债券制度对项目资产运营的考核，深刻影响了地方政府的行为模式。以项目为核心的专项债模式将过去粗放型政府投资建设模式逐步调整到以项目融资与收益平衡、建设与运营并重的中国式现代化高质量发展模式。项目绩效优秀的地方政府将获得更多的债券资金以支持地区发展，而项目绩效较差的地方政府也会积极改善，提升其项目建设与运营能力，以此实现地方政府治理体系和治理能力提升的良性循环。

　　过去5年专项债券制度的实践效果评估

　　过去5年，中国经济发展经受了世界格局加快演变、新冠疫情冲击、国内经济下行等多重考验，影响了地方政府项目融资与收益平衡。专项债从2018年推出至今已5年，为我国社会经济发展提供了强有力支撑，主要体现在以下五个方面：

　　一是推动实现金融资本支持实体经济建设的创造性转化。如前所述，专项债券作为一项创新性财政制度，利用政府信用将金融资本通过债券市场规范、有效地注入地方基础设施建设，创造性地解决了金融资本脱实向虚的问题，形成了以金融“活水”润泽实体经济的良好局面。

　　二是为社会经济建设注入近15万亿元的低成本资金，助力实现中国式现代化。根据财政部《中国地方政府债券信息公开平台》，2018—2022年累计发行专项债券近15万亿，专项债券制度通过以省级政府为发行主体，直接将融资成本降到4%以内，从而有效解决了过去地方政府高融资成本问题，有效遏制了地方政府隐性债务增量，为中国式现代化发展提供了强有力的资金支撑。

　　三是为地方政府集中建设形成了近10万个具有收益能力的公益性项目资产。专项债券制度对地方政府建设发展项目的选择提出了更严苛的要求与标准，并非简单的“建好完事”，而是要求项目必须同时满足公益性和融资与收益平衡这两个条件。由各省级财政部门对项目进行筛选把关，经过层层筛选后，最终实现发行的专项债项目属于各地方政府优质的公益性资产，提升了地方政府资金的使用效能。

　　四是项目投资为地方未来发展打下了坚实的基础设施根基。交通、能源、供应链、产业园区、社会事业等基础设施的建立完善，将为未来中国式现代化提供有力支撑。财政部、国家发展改革委对专项债券投向作出了严格明确的规定，明确了项目投资的负面清单，保证了专项债券资金能够全面落实国家的各大发展战略和重点领域。随着大量的资金投入，相关领域基础设施建设将会日趋完善，为中远期发展打下了坚实的根基。

　　五是随着专项债券制度的影响不断深入，地方政府已经从过去粗放式经济建设模式逐步转变为更加注重效果、以项目建设为核心的中国式现代化高质量发展模式。专项债券制度另一大变革是将过去传统的地方政府向上争取财政资金支持的模式变成了财政资金的竞争性获取模式。财政部根据各省专项债券资金的使用绩效分配和确定债券发行额度，省级地方政府通过项目评审机制确定下级政府的资金支持。以项目为核心的财政资金支持模式将过去粗放型政府投资建设模式逐步调整到以项目融资与收益平衡、建设与运营并重的中国式现代化高质量发展模式。项目绩效优秀的地方政府将获得更多的债券资金支持地区发展，项目绩效较差的地方政府也会积极改善，提升其项目建设运营能力，以此实现地方政府治理体系和治理能力提升的良性循环。

　　唯有运用系统管理的模式，充分调动地方的积极性，满足地方发展需求，围绕地方社会经济重点项目与当地民生需求问题，通过专项债筹措资金开展建设运营，才能有效构建起满足公众需要的现代化基础设施服务。每一个专项债项目都是人才、资金、项目等的综合体，是中国式现代化建设的微观建设单元，积少成多、久久为功地推动实现中国式现代化的宏伟目标。

　　参考文献

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　　◇ 本文原载《债券》2023年11月刊

　　◇ 作者：北京忠慧律师事务所　安新华

　　西南交通大学经济与管理学院　傅浩

　　◇ 编辑：鹿宁宁　王琼